A cura dell’Avv. Francesco Cervellino e Avv. Francesca Coppola
Si premette che l’estratto di ruolo (EdR) – documento interno formato dall’Agente della Riscossione (AdR), recante la trasposizione informatica degli elementi del ruolo esecutivo – riveste una duplice natura: da un lato strumento conoscitivo posto a tutela del contribuente ai sensi dell’art. 26, comma 5, del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602; dall’altro lato pièce probatoria destinata ad attivare la procedura coattiva. Tale duplicità impone di interrogarsi sulle condizioni di immediata impugnabilità del medesimo, con particolare riguardo all’esistenza di un pregiudizio attuale idoneo a integrare il presupposto dell’interesse ad agire ex art. 100 del codice di procedura civile (c.p.c.).
L’ordinanza in commento, collocandosi nel solco delle Sezioni Unite 6 settembre 2022 n. 26283, cristallizza il principio secondo cui l’EdR è sindacabile in via autonoma soltanto quando il contribuente dimostri, aliunde, un danno concreto e attuale collegato all’iscrizione a ruolo, secondo le fattispecie tassative delineate dall’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. 602/1973, come introdotto dall’art. 3-bis del decreto-legge 21 ottobre 2021 n. 146, convertito dalla legge 17 dicembre 2021 n. 215, e successivamente modificato dal decreto legislativo 29 luglio 2024 n. 110. Il legislatore ha precisato che tale danno si configura, inter alia, nella compromissione della partecipazione a procedure di evidenza pubblica, nell’impossibilità di incassare crediti vantati verso pubbliche amministrazioni ovvero nella perdita di contributi, sovvenzioni e agevolazioni.
L’intervento normativo del 2024 ha ampliato gli ambiti di operatività della clausola di pregiudizio, introducendo tra le ipotesi di immediata giustiziabilità il blocco dell’accesso ai mercati regolamentati del capitale e quello alla contrattazione pubblica di derivati su titoli di Stato. Ne consegue un paradigma di tutela selettiva, coerente con i princìpi di proporzionalità e ragionevole durata del processo ex artt. 24 e 111 della Costituzione, che la Corte di Cassazione – nella pronuncia del 2025 – assume quale parametro ermeneutico dirimente.
L’articolata motivazione della Corte respinge la tesi del ricorrente, secondo la quale il superamento del precedente delle Sezioni Unite n. 19704/2015 determinerebbe un vulnus dell’art. 374 c.p.c., chiarendo che nel nostro ordinamento il principio di autorevolezza del precedente non assurge mai a vincolatività in senso stretto. Se ne desume che la funzione nomofilattica perseguita dalla Corte non contrasta con la possibilità di una evoluzione interpretativa, purché sorretta da argomentazione puntuale e coerente con le sopravvenienze legislative.
Sul piano probatorio, la sentenza ribadisce l’obbligo, gravante sull’AdR in forza della diligenza professionale qualificata, di documentare l’avvenuta notifica delle cartelle di pagamento. La produzione in giudizio degli avvisi di ricevimento e delle relate di notifica mediante posta elettronica certificata (PEC) soddisfa il requisito dell’estrinsecazione documentale, salvo che il contribuente fornisca una prova contraria di pari robustezza idonea a scalfire la presunzione di regolarità. A ciò si aggiunge la valorizzazione, da parte della Corte, dell’art. 26-ter d.P.R. 602/1973 – introdotto dal decreto legislativo 23 marzo 2025 n. 48 – che disciplina la domiciliazione digitale del contribuente e sancisce l’equipollenza funzionale tra notificazioni telematiche e notificazioni tradizionali.
La giurisprudenza di legittimità commentata si distingue, inoltre, per il richiamo alla giurisprudenza costituzionale del 2023 e alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE) in materia di effettività della tutela giurisdizionale, segnatamente alla sentenza 25 novembre 2024, causa C-812/22, che ha reputato compatibile con l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea la subordinazione dell’azione giudiziaria alla prova di un danno effettivo, purché la restrizione non snaturi il nucleo del diritto di difesa. Tale raffronto consente di leggere il meccanismo del pregiudizio attuale come clausola di ragionevole filtro, non già come ostracismo alla tutela stessa.
A livello sistematico, l’ordinanza n. 19860/2025 contribuisce a consolidare la tendenza a ricondurre la nozione di “impugnabilità immediata” ad ambiti ove il ruolo o la cartella assumono la funzione di presupposto essenziale per la realizzazione di situazioni giuridiche rilevanti; in tal modo, si attenua il rischio di un contenzioso meramente dilatorio che potrebbe minare la certezza delle entrate erariali e pregiudicare la credibility sovrana sui mercati finanziari. La Suprema Corte si fa così interprete di un bilanciamento dinamico tra efficienza della riscossione e garanzie del contribuente, in coerenza con la clausola di buon andamento ex art. 97 Cost.
Dal punto di vista operativo, la pronuncia impone al difensore del contribuente di presidiare la prova del nesso eziologico tra la permanenza dell’iscrizione a ruolo e il danno prospettato, mediante la produzione di documentazione idonea a rappresentare la lesione specifica; diversamente, l’impugnazione dell’EdR sarà dichiarata inammissibile, con eventuale condanna alle spese ex art. 96, comma 3, c.p.c., per lite temeraria.
Sotto il profilo della teoria generale del processo, si intravede una rinnovata centralità della categoria delle condizioni dell’azione, la cui flessibilità consente alla giurisprudenza di adattare il perimetro dell’interesse ad agire all’evolversi del contesto normativo ed economico. Tale approccio, lungi dal sacrificare la certezza del diritto, riflette l’esigenza di allineare il diritto vivente ai princìpi di efficienza amministrativa e sostenibilità del carico giurisdizionale.
L’Ordinanza 17 luglio 2025 n. 19860 costituisce un passaggio chiave nello sviluppo del diritto processuale tributario, poiché conferma la vocazione funzionale della tutela giurisdizionale, orientandola verso la soluzione di conflitti dotati di effettiva valenza patrimoniale. L’EdR resta dunque impugnabile, ma soltanto a fronte di una comprovata lesione in atto: un principio che, lungi dall’impoverire il diritto di difesa, ne esalta la componente sostanziale, nell’ottica di evitare che il rito si converta in un mero simulacro di protezione privo di rispondenza reale. Tale approdo interpretativo appare coerente con il più ampio disegno di digitalizzazione e razionalizzazione del sistema di riscossione, inaugurato dal legislatore negli ultimi anni e destinato a incidere in modo profondo sull’architettura del contenzioso tributario.
21 luglio 2025